Untersuchung zur Kommunalen Agenda 21 in Bayern
Ergebnisse des Forschungsvorhabens Evaluierung der Kommunalen Agenda 21 in Bayern der Technischen Universität München im Auftrag des Umweltministeriums
Seit annähernd zehn Jahren gibt es in zahlreichen Gemeinden, Städten und Landkreisen Bayerns kommunale Agenda 21-Prozesse. Das Ziel einer Kommunalen Agenda 21 (KA 21) ist es, die Kommunen möglichst nachhaltig zu entwickeln. Dazu sollen sich die Mandatsträger, Mitglieder der Verwaltung und Bürger gemeinsam über die Ziele für ihren Ort verständigen. Auf dieser Basis übernehmen sie dann auch gemeinsam Verantwortung dafür, die vereinbarten Ziele zu erreichen.
Mittels Befragung sollte eine Bestandsaufnahme über die Qualität dieser Mitwirkungsprozesse gewonnen werden. Den Anstoß dazu gab der Erdgipfel über nachhaltige Entwicklung in Johannesburg im Jahr 2002. Damals hat das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit die Untersuchung (Evaluierung) in Auftrag gegeben. Durchgeführt wurde sie 2002 und 2003 an der Technischen Universität München, von Prof. Holger Magel, Lehrstuhl für Bodenordnung und Landentwicklung. An der Befragung nahmen mehr als die Hälfte aller bayerischen Kommunen, zahlreiche Experten sowie Vertreter ausgewählter Modellkommunen teil.
Auslöser und Ziele für die Befragung
Es ist kein Geheimnis, dass der Ruf der KA 21 in der Vergangenheit gelitten hat. Zu unterschiedlich und hochgesteckt waren oft die Erwartungen. In vielen Fällen wurden die Voraussetzungen für einen wirksamen Prozess unterschätzt. Allerdings ist zu bedenken, dass die KA 21 ein freiwilliges und vielerorts ungewohntes Instrument war. Weder gab es dafür festgeschriebene Regeln noch vorgefertigte Rezepte. Obwohl im Laufe der Zeit zahlreiche Arbeitshilfen zur Verfügung gestellt wurden, behielten die Prozesse doch den Charakter eines „learning by doing“. Mehr als ein Drittel aller bayerischen Kommunen hat sich mittlerweile dieser neuen Herausforderung gestellt.
Der bisherige Lern- und Entwicklungsprozess und das Erreichte sollen nun mit der vorgelegten Bestandsaufnahme sowohl dokumentiert als auch für die Zukunft nachvollziehbar gemacht werden. Die Befunde bieten die Möglichkeit zum detaillierten Vergleich des eigenen Prozesses mit denen andernorts. Sie belegen mit konkreten Zahlen die Situation in den Agenden vor Ort und decken Schwachstellen bzw. Ansatzpunkte für Verbesserungen auf.
Wichtigste Ergebnisse der Untersuchung
Die Befragung hat eine enorme Spannbreite in der Qualität der Agenda-Prozesse gezeigt. Vielerorts konnten Verbesserungen erreicht werden. Damit hat sich gezeigt, dass die KA 21 grundsätzlich als Aktivierungsinstrument für eine Politik der Nachhaltigkeit geeignet ist. Nunmehr geht es darum, genau jene Bedingungen zu erkennen und zu stärken, unter denen sich die KA 21 besonders bewährt hat und ein fruchtbares Zusammenspiel der Akteure ermöglicht.
Grundbaustein für den Erfolg der KA 21 ist der partnerschaftliche Politikstil, die festgesetzten Regeln und das verständliche Herausstellen der Chancen einer nachhaltigen Entwicklung. Der entscheidende Beitrag liegt aber in der aktivierenden Funktion der Kommune. KA 21 bedeutet sehr viel mehr als einer Handvoll engagierter Bürger ein Betätigungsfeld zu überlassen. Es geht darum, dass sich die Kommune gemeinsam mit ihren Bürgern Orientierung in Entwicklungsfragen verschafft und ihre Entscheidungen auf eine bestmögliche und breite Basis stellt. Die aktivierende Rolle der Gemeinde-, Stadt- und Kreisräte ist dafür besonders wichtig.
So wie sich in der KA 21 bestimmte Stärken und Schwächen entwickelt haben, weist auch die Zufriedenheit mit den Prozessen eine große Spannbreite auf. Dabei zeigt sich ein kleiner Vorsprung der Zufriedenen gegenüber den Unzufriedenen. Unbestreitbar ist: Die KA 21 hat deutlich zum Bewusstsein einer nachhaltige Entwicklung und Bürgermitwirkung in den Agenda-Kommunen beigetragen. Sie hat außerdem eine große Zahl an Projekten und Beschlüssen hervorgebracht, die Zehntausende aktiv einbindet.
Inhalte des Berichts
Die bayerische Analyse ist die umfassendste Untersuchung ihrer Art in Deutschland. Sie enthält sowohl eine detaillierte Bestandsaufnahme als auch weitgehende strategische Vorschläge für die künftige Entwicklung. Die Ergebnisse wurden in zwei Bänden dargelegt, einem Text- und einem Materialienband:
Wer sich für die Antworten aus mehr als der Hälfte der bayerischen Kommunen und das entsprechende Zahlenmaterial interessiert, wird zunächst auf den Materialienband zugreifen. Für die gesammelten und verdichteten Befunde sowie die Vorschläge zur Weiterentwicklung gibt der Textband umfassend Auskunft. Der eilige Leser findet dort auch in Kapitel 4 eine Sammlung aller Befunde und am Ende des Bands eine Zusammenfassung.
Im Textband werden zunächst allgemeine Aussagen zur KA 21 getroffen (Kapitel 1), der Stand der KA 21 in Bayern beschrieben (Kapitel 2) und die Methode der Untersuchung vorgestellt (Kapitel 3). Weiterhin werden die Ergebnisse der Befragung (Kapitel 4) sowie eines dazu durchgeführten Expertenworkshops (Kapitel 5) zusammengefasst. Darauf aufbauend haben die Gutachter eine Reihe von Vorschlägen zur Weiterentwicklung der KA 21 gemacht. Die Vorschläge setzen sich aus einem Maßnahmenkatalog (Kapitel 6) sowie aus strategischen Überlegungen zusammen (Kapitel 7 und 8). Die Fülle an Ideen und der Blick in die Zukunft geben der aktuellen Diskussion über die KA 21 wesentliche Impulse, ohne damit aber verbindliche Empfehlung für die Kommunen zu sein.
Im strategischen Teil der Untersuchung spielt das Leitbild der nachhaltigen Bürgerkommune eine besondere Rolle. Die KA 21 wird auf dieses Leitbild bezogen, denn die Bürgerkommune steht für einen partnerschaftlichen Politikansatz aller Beteiligten. Dieser Ansatz von Vertrauen und Transparenz, aber auch klarer Verantwortungsteilung und Regeln, ist die Basis für einen erfolgreichen Prozess. Er beschreibt die politische Kultur erfolgreicher Agenda-Prozesse. Darauf aufbauend werden drei mögliche Varianten für eine Weiterentwicklung der KA 21 beschrieben. Die Gutachter haben dafür ein Optimierungs-, Integrations- und Kombinationsmodell konzipiert. Auch diese beschreiben idealtypische Modelle, die in der Praxis eher in Übergangs- und Mischformen zu erwarten sind.
Der begleitende Materialienband dokumentiert die verschiedenen Befragungen, die im Rahmen der Untersuchung durchgeführt worden sind. Dabei handelt es sich um die Experteninterviews (Kapitel 1), die Befragung der Kommunen anhand von 48 Fragen (Kapitel 2) und die Untersuchung in Modellkommunen (Kapitel 3). Auch die Grundlagen eines Expertenworkshops (Kapitel 4) und die verwendeten Fragebögen (Kapitel 5) sind dem Materialienband beigefügt.